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Gestion y control por resultados

Trabajo Práctico

Administración Pública

GESTION Y CONTROL POR RESULTADOS

Introducción

La Gestión por Resultados es un enfoque de gestión que busca incrementar la eficacia y el impacto de las políticas del sector público a través de una mayor responsabilidad de los funcionarios por los resultados de su gestión. Se caracteriza por la adecuación flexible de los recursos, sistemas de gestión y estructura de responsabilidades, a un conjunto de resultados estratégicos precisos, definidos y dados a conocer con antelación, posibles de cumplir en un período establecido de tiempo.

Mediante la implementación de esta forma de gestión, se tiende a dotar a la Administración Pública de un conjunto de metodologías y técnicas, para lograr consistencia y coherencia entre los objetivos estratégicos del gobierno y los planes de cada uno de los organismos.

Se distingue de las formas tradicionales de gestión (por normas y procedimientos) en la preponderancia que asigna a la relación impactos-resultados-productos-recursos; proceso cuya centralidad permite incorporar la actitud, la reflexión y la programación prospectivas al planeamiento de la organización.

Esta preferencia en la disposición cognitiva y las opciones del pensamiento sobre la acción, posibilita a la organización revertir la tentación de las respuestas ocasionales no planificadas que son respuestas a la coyuntura, privilegiar la función orientadora de los fines en la elección de los medios, evaluar la situación presente y efectuar la toma de decisiones a la luz del futuro deseado y escalonar las operaciones construyendo el mejor itinerario posible hacia la situación objetivo.

Además posibilita asignar mayor autonomía en la toma de decisiones de cada uno de los niveles de dirección, lo que es equivalente a establecer claras relaciones de autoridad y responsabilidad por resultados, flexibilizar el uso de recursos, sobre la base de su asignación programática a resultados previamente establecidos, generar sistemas de autocontrol que permitan la retroalimentación de las acciones y vincular e interrelacionar la toma de decisiones cotidiana, el planeamiento estratégico, el proceso presupuestario, el monitoreo y evaluación de la gestión y el control y la rendición de cuentas por resultado.

Orientar la gestión a resultados implica supeditar las estructuras, los procedimientos y la administración de los recursos con los que cuenta un organismo a resultados establecidos y comprometidos previamente entre las instancias de decisión y control intervinientes.

Desde una concepción de planificación como proceso permanente, la gestión por resultados incorpora mecanismos de recalculo, que permiten conocer los obstáculos y las desviaciones que se presentan en el proceso y optar por la aplicación de las medidas de contingencia más apropiadas a cada circunstancia.

De este modo se pueden redefinir prioridades, reasignar y readecuar recursos y responsabilidades, de acuerdo con las circunstancias del contexto socio-político, técnico y económico en que se desarrollan, y en correspondencia con los objetivos que pretende alcanzar la institución.

Ejes Rectores

La gestión por resultados se fundamenta en cinco ejes rectores:

1. OPTIMIZACIÓN DE RECURSOS-PRODUCTIVIDAD: Mejoramiento del empleo de recursos en función de la obtención de resultados y la sinergia del sistema. Aplicación de criterios de eficiencia y eficacia en la asignación y empleo de los recursos disponibles, mediante mejoras en la relación costo-producto/servicio resultante y en la relación producto-demanda cubierta.

2. INNOVACIÓN TECNOLOGICA: Creación y fortalecimiento de sistemas y redes de información y comunicación, propiciando el establecimiento de diálogos interinstitucionales que enriquezcan la participación de las áreas en tareas comunes.

3. TRANSPARENCIA: Apertura al conocimiento y escrutinio públicos de la información relativa al uso de los recursos del Estado y el desempeño y los criterios de decisión adoptados por los servidores públicos.

4. CALIDAD DE SERVICIOS: Promoción del uso de nuevas tecnologías de gestión y de cambios en la cultura institucional para incrementar sus niveles de eficiencia, eficacia y productividad.

5. PARTICIPACIÓN Y CONTROL CIUDADANO: Creación y promoción de sistemas, programas y otras modalidades de participación y control ciudadano del desempeño institucional.

Componentes del sistema

El sistema o modelo de gestión por resultados está compuesto por distintos subsistemas:

Subsistema de gestión: Reúne las variables organizacionales y de gestión que posibilitan la orientación a los resultados. Incluye tres componentes, que pueden considerarse en sí mismos también como subsistemas.

Los componentes son:

• Planeamiento Estratégico y Operativo

• Arquitectura Organizacional

• Programación presupuestaria

Subsistema de responsabilización: Expresa distintos compromisos que deben asumir las organizaciones con relación a su producción institucional.

Está compuesto por:

• Compromisos de Desempeño Institucional (Acuerdos- Programa)

• Compromisos de Resultados de Gestión (CRG)

• Compromisos con los Ciudadanos (Carta compromiso con los ciudadanos)

Subsistema de monitoreo, control y evaluación: El enfoque de gestión por resultados exige la adopción de un sistema de indicadores que permita evaluar el decurso de las operaciones definidas en el componente de planeamiento estratégico.

Este subsistema específica, obtiene e interpreta esa información en función de la toma de decisiones.

Está compuesto por:

• Monitoreo

• Control

Subsistema de desarrollo de personal: se orienta al conocimiento y desarrollo de las competencias, conocimientos y habilidades necesarias en los aspectos institucionales, gerenciales y técnicos para la implementación de la gestión por resultados.

Está compuesto por:

• Sensibilización

• Capacitación

• Competencias

• Incentivos.

Veamos estos subsistemas más detalladamente:

Subsistema de gestión

Planeamiento estratégico y operativo

El planeamiento estratégico es un proceso de reflexión sistemática que se desarrolla en la organización. Es un instrumento que permite establecer correspondencia entre los problemas que identifica la alta dirección del organismo, sus causas y las operaciones previstas para superarlos, alcanzando los resultados buscados.

La definición de los problemas constituye la información básica para la puesta en marcha del ejercicio conceptual y metodológico del planeamiento estratégico

La situación deseada, describe un conjunto de condiciones optimizadas de funcionamiento de la organización. Su papel en el ejercicio de planeamiento es el de guía o referencia de “gran visión” para el diseño de las actividades que, desde el presente, la institución pretende desplegar en el terreno operacional.

De la explicación causal de los problemas surgen las apuestas estratégicas del plan, y a partir de estas se definen los resultados estratégicos a lograr, las operaciones necesarias para alcanzarlos y su factibilidad.

El resultado de este proceso es:

• El plan estratégico, donde se formulan los resultados precisos, factibles y medibles, que se propone lograr el organismo en un determinado período de tiempo.

• El plan operativo, que define acciones, responsables, plazos y recursos necesarios para conseguir los resultados estratégicos.

El planeamiento estratégico y operativo representa una herramienta fundamental para hacer posible la implantación de un enfoque de gestión por resultados, pues el plan estratégico define los resultados en función de los cuales se articulan los otros subsistemas de gestión.

Arquitectura organizacional



Las estructuras de organización son instrumentos y no fines en sí mismos y, por lo tanto, su diseño y reingeniería deben relacionarse con la planificación y la asignación de recursos, es decir, con el plan estratégico y el presupuesto por programas.

El criterio principal de un diseño organizacional vinculado a resultados radica en la adecuada combinación entre los aspectos internos de la organización, es decir, entre la estructura de asignación de responsabilidad sobre la producción institucional y los elementos del entorno: la relación entre los productos/servicios que brinda la organización y los destinatarios de los servicios.

Contrariamente a los criterios organizativos óptimos, las organizaciones de la Administración Pública Nacional se encuentran mayoritariamente conformadas según un principio de departamentalización funcional. Éste es un criterio que considera que las funciones establecidas en la norma de creación de una dependencia u organismo, deben representarse biunívocamente en la estructura, por lo que considera conveniente la estructuración de un órgano especializado que cumpla dicho cometido.

Esta forma de organización presenta como ventajas la estimulación de la especialización y la supervisión a cargo de un profesional. Hay un flujo de trabajo y cada función aporta lo propio para concretar el producto. Todas las partes de la organización se ven involucradas en mayor o menor medida, pero cada una de ellas realiza distintos procedimientos compartimentados, sin visión de conjunto, en esto radica una de las desventajas del diseño funcional. La importancia atribuida a las especializaciones hace difícil la coordinación entre áreas, propiciando el aislamiento y la disminución del output global, es decir de la producción global de la organización.

Otra desventaja es que la misma tendencia al aislamiento genera una propensión al crecimiento de áreas destinadas a satisfacer demandas adicionales.

Dado que el objetivo interno se impone sobre la actuación “hacia fuera”, y que las categorías programáticas no influyen en la división orgánica del trabajo de la institución, la organización tiene dificultad para medir su rendimiento, como así también para individualizar las responsabilidades programáticas que le permitan medir la participación de cada gerencia de área en el resultado global.

La arquitectura organizacional debe mantener una fuerte relación de congruencia y consistencia con el plan estratégico de la organización. De esta manera la estructura orgánica se transforma en un instrumento para las decisiones estratégicas de la organización.

Programación presupuestaria

La Planificación Estratégica potencia y unifica los diferentes enfoques instrumentales del Presupuesto Programa del sector público al promover una mayor coherencia entre fines y medios y al tender a reasignar eficientemente los recursos hacia las actividades centrales de cada institución, en línea con los objetivos de gobierno expresados en las políticas públicas.

Dichos enfoques caracterizan al Presupuesto Público como instrumento de programación económica y social, instrumento de gobierno e instrumento de administración.

En ese sentido, bajo el enfoque de Gestión por Resultados, el Presupuesto Anual refuerza su carácter de instrumento de gestión, al exponer el conjunto de operaciones y objetivos del Plan Estratégico de manera articulada, expresándolos además en términos físicos y monetarios. Esta condición de instrumento de gestión se potencia, dado que dicho enfoque requiere que los programas presupuestarios definan rigurosamente sus objetivos, los precisen, los revisen y actualicen, establezcan indicadores de desempeño que permitan la evaluación y provean detallada información a posteriori sobre sus logros y dificultades.

En este contexto, el Presupuesto expresa dos dimensiones: una de planificación, en tanto permite prever y decidir la producción y otra operativa, en tanto sirve para asignar formalmente los recursos que esa producción requiere.

Para que el presupuesto sea un instrumento apropiado para la asignación de recursos, deben detallarse las relaciones insumos-productos y productos-resultados así como las relaciones de condicionamiento entre los productos. Para estos fines, resulta adecuada la presupuestación por programas, que la noción de centro de gestión productiva con el carácter de unidad de planificación, combinación y asignación de recursos en función a una determinada producción prevista. Asimismo, el presupuesto por programas asigna responsables de cada categoría programática, quedando así definida la cadena de responsabilidades internas en cada organismo o dependencia.

De este modo cada responsable es el actor principal del proceso presupuestario: tiene a su cargo la proyección y administración de gastos y recursos, debe explicar los desvíos y definir eventuales correcciones.

En materia de gestión por resultados, resulta conveniente contar con un análisis de sensibilidad respecto de posibles escenarios de cambios en el presupuesto y cómo los mismos impactarían en los resultados y productos que han sido comprometidos. De esta manera, se puede realizar una evaluación preliminar sobre los posibles condicionantes y, junto con el orden de prioridades establecido por la Alta Dirección, contar con una herramienta adicional que respalde la toma de decisiones en caso de producirse uno de los escenarios, permitiendo así un mejor criterio ante una eventual reasignación de gastos o una posible redefinición de los resultados a alcanzar.

Subsistema de Responsabilización

Compromisos de Desempeño Institucional (Acuerdos- Programa)

Son compromisos de desempeño que asume la organización, a través de su titular, ante el Jefe de Gabinete de Ministros. Se expresan en términos de objetivos y metas surgidos del planeamiento estratégico, a alcanzar en un período determinado de tiempo, con determinados recursos previstos y presupuestados.

Las responsabilidades que se derivan de estos compromisos, constituyen un instrumento de alto valor para la toma de decisiones racional y sistemática, ya que exigen precisión en el uso de los recursos, análisis y la evaluación permanentes del curso de los acontecimientos y riguroso seguimiento del desempeño previsto de las instituciones. Sobre esta base se realizan las modificaciones y readecuaciones a las que obligue la práctica de la gestión gubernamental.

Desde esta perspectiva constituye un primer eslabón de la cadena de compromisos y acciones que se integran en el principio de direccionalidad estratégica.

Compromisos de resultados de gestión (CRG’s)

Expresan el segundo eslabón de la cadena de compromisos y acciones al privilegiar la estrecha vinculación de la alta dirección con las gerencias o direcciones operacionales del propio organismo.

En este caso, la firma de las responsabilidades y compromisos se realiza en el seno de la dependencia u organismo, rubricando un acuerdo acerca del modo de realización de la estrategia operacional de cada ámbito de la organización. Se produce así un alineamiento del que hacer de las gerencias operacionales con la visión estratégica establecida por la institución con la Jefatura de Gabinete.

Con este instrumento, son los gerentes operativos los que se comprometen al logro de los resultados o productos que, convenientemente concertados con las diversas áreas de la organización, permitirán la obtención de los objetivos estratégicos comprometidos o, en algunos casos, el conocimiento de las causas de los obstáculos y las desviaciones producidas en la trayectoria institucional.

Compromisos con el ciudadano (Carta compromiso con el ciudadano)

Expresan la relación del conjunto de cada organismo con sus usuarios. Esta se formaliza en las Cartas Compromiso con el Ciudadano. En este instrumento el Sistema Gestión por Resultados abre el organismo al escrutinio ciudadano y asume compromisos de calidad de servicios y estándares de prestación con sus usuarios.

Subsistema de monitoreo, control y evaluación

Monitoreo

El monitoreo genera la información básica requerida por el sistema, define indicadores y fuentes de verificación y estipula los procesos de obtención de los datos, tal como queda expresado en los compromisos de resultados de gestión.

Control y evaluación

Es el seguimiento y evaluación periódica de la información que arroja el monitoreo y tiene como objetivo orientar la toma de decisiones. Se aplica a información relacionada con el grado de ejecución de programas y de realización de compromisos, estándares de calidad, formas de empleo de los recursos y alcance de los resultados. Compara lo planeado y lo realizado, con el fin de medir las diferencias entre ambos y definir los cursos de acción pertinentes.

Subsistema de desarrollo de personal

Sensibilización

Actividades tendientes a lograr una toma de conciencia y valoración positiva de los cambios que se inducen con la aplicación del enfoque de gestión por resultados. Apunta a establecer en el personal una unidad de concepción, una percepción común acerca de la necesidad y sentido del cambio buscado.

Capacitación

Es un recurso de la organización. No constituye ni un premio ni un castigo, sino que surge de un diagnóstico acerca de los problemas de la organización que tienen que ver con un déficit de conocimientos, habilidades o actitudes para desarrollar las funciones y tareas requeridas. La necesidad de capacitación puede originarse en desempeños que no alcanzan el estándar de calidad esperado, en la incorporación de nuevas tareas, tecnologías o personas, o en la evolución de los conocimientos, que requiere una actualización permanente.

Cambiar un estilo de gestión orientado al cumplimiento de normas y procesos por uno orientado a resultados requiere saber qué hay que hacer, pero también cómo hacerlo. Por lo tanto será necesario proveer instancias de capacitación que permitan entrenarse en las nuevas prácticas que propone el modelo, a fin de poder realizarlas correcta y eficientemente.

Por último, todo proceso de cambio requiere una actitud favorable al mismo por parte de quienes deben implementarlo. A esto contribuye, en primera instancia, la sensibilización acerca de la necesidad del cambio, y luego a través de la capacitación se puede ir favoreciendo el desarrollo de las actitudes concretas que deben acompañar el nuevo modelo.

Competencias

Las competencias son conjuntos de saberes, conductas tipo, procedimientos estándar y tipos de razonamiento vinculados a una tarea o situación de trabajo, que deben poder manifestarse como un dominio real de la tarea. Requieren no solo conocimiento sino también experiencia y se adquieren a condición de que estén presentes determinadas aptitudes y rasgos de personalidad. La identificación y conocimiento de las competencias requeridas por la Organización permite alinear las personas a los objetivos.

Incentivos

Con base en un cambio en el paradigma de la evaluación de desempeño, que pasa del cumplimiento de las funciones al criterio más amplio de cumplimiento de resultados previamente comprometidos, se genera el escenario propicio para redimensionar la aplicación de mecanismos de incentivos, como respaldo de las transformaciones en los sistemas de gestión de los organismos, reaseguro de la observancia de los compromisos de resultados asumidos y sostén de los acuerdos de gestión suscritos por las Instituciones.

En este sentido, los incentivos a implementar pueden dividirse en dos grandes categorías: aquellos premios y penalidades diseñados para la organización como un todo y por otro lado, los estímulos individuales al desempeño personal de los agentes públicos.

El alcance de la gestión por resultados en Argentina

En la Argentina se han desarrollado diversos esfuerzos para llevar adelante la gestión por resultados, enmarcados en los procesos de Reforma del Estado.

La Ley 24156, Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, establece y regula la administración financiera y los sistemas de control internos y externos del Sector Público Nacional.

La Oficina Nacional de Presupuesto es la encargada de realizar un análisis crítico de los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por ellos con recomendaciones para las autoridades superiores y los responsables de los organismos afectados.

La misma Ley crea los dos órganos de control de la Administración: la Sindicatura General de la Nación es creada como órgano de control interno del Poder Ejecutivo con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la Nación y la Auditoría General de la Nación, ente de control externo del Sector Público Nacional, dependiente del Congreso Nacional. Ambos organismos están facultados para ejercer el control posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal y de gestión.

la Ley de Segunda Reforma del Estado, Ley 24629, junto con uno de sus Decretos reglamentarios, establecen otros antecedentes importantes que permiten afirmar que el marco para implementar la gestión por resultados está dado. En el Capítulo II, la Ley 24629 trató el tema de la Reorganización administrativa, adjudicando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades para atender a la reorganización del Sector Público Nacional a fin de lograr mayor eficiencia y racionalización a partir de la modificación, fusión o transferencia de todos aquellos organismos cuyas responsabilidades se encuentren superpuestas o duplicadas o se hayan tornado irrelevantes.

La autoridad de aplicación de esta ley es la Jefatura de Gabinete de Ministros. Allí se establece también que el Poder Ejecutivo Nacional debe informar trimestralmente al Congreso acerca de la aplicación de las facultades delegadas por esta ley, sus fundamentos y resultados obtenidos. La aplicación de la Ley de Segunda Reforma del Estado y sus decretos reglamentarios generó un gran ordenamiento en el manejo de los fondos, en la información y en la previsión presupuestaria, incorporando al presupuesto como un instrumento de gestión. Sin embargo, no llegó al control por resultados.

A partir del Decreto 928/96 exclusivamente orientado hacia los Organismos Descentralizados10 se instalan las bases más sólidas para el establecimiento del sistema: a

partir de él se estableció la responsabilidad de diseñar un Plan Estratégico que contuviera no sólo una definición de la misión y visión del organismo sino también que estableciera objetivos, metas y acciones, definidos en los términos arriba mencionados.

En los hechos, el diseño de los Planes Estratégicos no revistió en la mayoría de los casos de importantes implicancias en la gestión de los organismos responsables y los modos y objetos de control no se vieron prácticamente alterados por la presencia de estos planes.

Más recientemente, la Ley de Solvencia Fiscal vuelve a brindar un marco más firme para el establecimiento de la gestión por resultados en la Administración Pública Nacional. La Ley incorpora algunos mecanismos que regulan la elaboración del presupuesto y el seguimiento y control de su ejecución. Además, establece que el Poder Ejecutivo deberá elaborar un presupuesto plurianual de 3 años como mínimo.

A su vez, declara la importancia de aumentar la eficiencia y calidad de la gestión pública, estableciendo ciertas normas para fortalecerlas. Entre las innovaciones, se encuentra la obligación de incorporar desde el Sector Público mecanismos de gestión y control comunitario (para favorecer el control social) y se establece que gran parte de la documentación producida en el ámbito de la Administración Nacional (entre ellas: ejecución del presupuesto, órdenes de compra y de pago, inventarios, información sobre el sistema de recursos humanos, estado de la deuda pública) tendrá el carácter de información pública y será de libre acceso. Además, brinda a la Jefatura de Gabinete de Ministros la facultad de concertar acuerdos-programas con unidades ejecutoras (tendientes a implementar un sistema de gestión por resultados). A fin de incrementar la calidad de los servicios que el Estado presta, se instituye un Programa de Evaluación de Calidad del Gasto.

En consecuencia, cabe remarcar que el marco normativo para implementar el modelo existe en el país y que sólo requiere de mayor voluntad política y una reglamentación más operativa para funcionar.

Bibliografía

• Herramientas para una administración publica mas eficiente: gestión por resultados y control social. Horacio Rodriguez Larreta y Fabian Repetto.

• Presentación del Lic. Alfredo Osorio.

• www.sgp.gov.ar

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